ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ N 2 от 22.03.2011 г
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България – Общо събрание на колегиите, в съдебно заседание на единадесети февруари 2011 година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ КОЛЕВ
ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛИ: ВЕНЕТА МАРКОВСКА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ СВЕТЛА ПЕТКОВА
НА ОТДЕЛЕНИЯ: ВЕСЕЛИНА ТЕНЕВА
АННА ДИМИТРОВА
БИСЕРКА КОЦЕВА
НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
РУМЯНА МОНОВА
ЧЛЕНОВЕ:
1. Андрей Икономов 30. Галина Карагьозова
2. Пенка Иванова 31. Диана Гърбатова
3. Пенка Гетова 32. Татяна Хинова
4. Светлана Йонкова 33. Юлия Ковачева
5. Дима Йорданова 34. Джузепе Роджери
6. Мария Костова 35. Маруся Димитрова
7. Александър Еленков 36. Теодора Николова
8. Боян Магдалинчев 37. Милена Златкова
9. Нина Докторова 38. Атанаска Дишева
10. Марина Михайлова 39. Таня Вачева
11. Славка Найденова 40. Иван Раденков
12. Ваня Пунева 41. Мирослав Мирчев
13. Милка Панчева 42. Соня Янкулова
14. Виолета Ковачева 43. Илияна Дойчева
15. Ангел Калинов 44. Виолета Главинова
16. Захаринка Тодорова 45. Георги Георгиев
17. Панайот Генков 46. Мариета Милева
18. Аделина Ковачева 47. Емилия Миткова
19. Румяна Папазова 48. Искра Александрова
20. Галина Матейска 49. Тодор Тодоров
21. Диана Добрева 50. Павлина Найденова
22. Фани Найденова 51. Севдалина Червенкова
23. Галя Костова 52. Марио Димитров
24. Галина Христова 53. Еманоил Митев
25. Таня Радкова 54. Кремена Хараланова
26. Здравка Шуменска 55. Таня Куцарова
27. Йовка Дражева 56. Добринка Андреева
28. Ваня Анчева 57. Илиана Славовска
29. Светлозара Анчева 58. Любомира Мотова
при секретаря Нина Спасова и с участието на заместника на главния прокурор при Върховна административна прокуратура Пенка Стефанова, разгледа тълкувателно дело № 6/2010 година, докладвано от съдия Соня Янкулова.
Председателят на Върховния административен съд, на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт, е направил предложение до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд да постанови тълкувателно решение по въпроса:
Подлежи ли на отмяна от съда заповедта за налагане на принудителна административна мярка, издадена на основание чл. 75, т. 6 от Закона за българските документи за самоличност (респективно чл. 76, т. 3 (отм.) от същия закон), поради противоречие с Директива 2004/38?
Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се произнесе, съобрази следното:
1. Основен принцип на правото на Европейския съюз е приматът му над националното право1 . Правото на Европейския съюз е с безусловно предимство2 , в случай на противоречие, пред действащото национално право3 . С оглед на това следва да бъде отменена от съда като незаконосъобразна заповед за прилагане на принудителна административна мярка, издадена на основание чл. 75, т. 6, респективно чл. 76, т. 3 (отм.) от Закона за българските лични документи (ЗБЛД), ако противоречи на конкретна норма на Директива 2004/38/ЕО4 , която норма има директен ефект.
2. Член 75, т. 6 от ЗБЛД5 предвижда, че не се разрешава напускането на страната на лица, които не изпълняват подлежащ на принудително изпълнение съдебен акт, по силата на който са осъдени да заплатят парично задължение в големи размери към български физически и юридически лица или чуждестранни лица, освен ако представят надлежно обезпечение. Нормата въвежда ограничение на правото на свободно движение и на пребиваване в рамките на територията на държавите - членки на Европейския съюз, което всеки български гражданин6 има като гражданин на Европейския съюз - чл. 20, §1 Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС).
3. Нормата е императивна. Тя предоставя обвързана компетентност на органа, който е длъжен, при надлежно сезиране, единствено да установи наличието на визираните в хипотезата на нормата факти и ако ги констатира – да наложи принудителната мярка. Органът няма право да извършва каквато и да било преценка на други факти и обстоятелства, в т.ч. и на такива, които са индивидуални за конкретния адресат. Налице е законово установен автоматизъм на налагане на принудителната административна мярка.
4. Нормата на чл. 76, т. 3 (отм.)7 ЗБЛД предоставя на компетентния национален орган оперативна самостоятелност да прецени налагането на принудителна административна мярка, ограничаваща правото на свободно движение на български гражданин, който има парично задължение в големи размери към български или чуждестранни физически и юридически лица, установени по съдебен ред, освен ако личното имущество покрива задължението или ако представи надлежно обезщетение. Преценката е ограничена само до възможността да се наложи или не мярката, не и до основанията, при които може да се наложи. Те, основанията, по своята същност, са идентични с новата разпоредба. И в двата случая става въпрос за неудовлетворени притезателни субективни относителни имуществени права. В защита на тези права се налага принудителната административна мярка, водеща до ограничаване на субективното право на свободно движение.
5. Съгласно разпоредбата на чл. 27, §1 на Директива 2004/38/ЕО държавите членки могат да ограничат свободата на движение и пребиваване на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства само по съображения, свързани с обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве. Тези ограничения се тълкуват стеснително8 и не могат да бъдат схващани като обща клауза.
6. Съдържанието на понятията обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве е изведено в практиката на Съда на Европейския съюз. Договорите и производното право не съдържат техни дефиниции. Съдържанието на тези понятия се тълкува стриктно, не може да бъде определяно едностранно от всяка държава членка без контрол от страна на институциите на Съюза9 , но държавите членки са свободни да определят изискванията, свързани с обществения ред и обществената сигурност според националните си нужди в границите, определени от Договора10 .
7. Т.е. в обхвата на изключенията по съображения, свързани с обществения ред и обществената сигурност, държавите членки са свободни да поставят определени императивни интереси на обществото, но като „зачитат всички правила на общностното право, които, от една страна, целят да ограничат дискреционната власт на държавите членки в това отношение, а от друга, да гарантират, че правата на адресата на рестриктивните мерки са защитени”11 .
8. Европейският законодател, допускайки тези три ограничения при упражняването на основното субективно право на гражданите на Европейския съюз – правото на свободно движение, установява и гаранции – ясни и конкретни изисквания, които следва да са налице при прилагане на ограниченията. Гаранциите са: забрана за позоваване на съображения за икономически цели12 , изискване мерките да са в съответствие с принципа на пропорционалност13 и на недискриминация14 , да се основават изключително на личното поведение на субекта15 , както и личното поведение да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото16 .
9. Налаганите ограничителни мерки по съображения за обществен ред или обществена сигурност трябва да са съответни на степента на опасност, която конкретните обстоятелства от личното поведение на лицето разкриват17 . Т.е. засягането на субективното право трябва да е само в необходимата и достатъчна степен, за да преодолее осъществяваната реална, актуална и достатъчно сериозна заплаха за обществения интерес18 . Мерките трябва да бъдат такива, че защитавайки императивния обществен интерес, да засягат в най-малка степен правата на частното лице19 .
10. Изискването мерките да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице означава, че те „не могат да бъдат основани на външни за конкретния случай” факти, а „изключително на личното поведение”20 на лицето. „Като се има предвид, че дерогацията от правилата на свободно движение представляват изключения, които трябва да се тълкуват ограничително, понятието „лично поведение” изразява изискването една мярка на експулсиране да не произтича от други заплахи за обществения ред и за обществената сигурност освен такива, извършени от самото лице”21 .
11. Личното поведение на лицето трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха. „Доколкото могат да се оправдаят някои ограничения на свободното движение на хора, подчинено на правото на Общността, използването от национален орган на понятието обществен ред предполага, във всеки случай, съществуването (в допълнение на смущаването на обществения ред, което представлява всяко нарушение на закона) на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен интерес на обществото22 ”. Съдът на Европейския съюз неотклонно приема в практиката си, че националните власти могат да наложат ограничението, но само ако безспорно установят факти, позволяващи категорично да се направи изводът, че поведението на лицето разкрива необходимата степен на заплаха за обществения интерес – действителна, настояща и достатъчно сериозна23 .
11. Европейското законодателство и практиката на Съда на Европейския съюз изискват дерогацията на правото на свободно движение да бъде функция на преценката на компетентния национален орган на конкретните релевантни факти по отношение на конкретното лице. Те не допускат налагане на ограничение при условията на обвързана компетентност, тъй като това прави невъзможна преценката за наличието на достатъчно сериозна и актуална заплаха, която съответното лице представлява за някой от фундаменталните интереси на обществото24 .
12. По силата на българската правна норма компетентният национален орган няма право да извършва индивидуална преценка на изключително личното поведение на лицето, както и да установи съществуването на истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Налице е законово установен автоматизъм на налагане на принудителната административна мярка.
13. При констатиране на това противоречие между европейското и националното право националният съдия е длъжен, в рамките на своята компетентност, „да приложи общностното право в неговата цялост и да защити правата, които то дава на частноправните субекти, като остави без приложение евентуалните разпоредби от вътрешното право, които му противоречат, без оглед на това дали те предхождат или следват общностната правна норма”25 , както и „без да е необходимо да изиска или да изчаква отмяната на такава разпоредба по законодателен или друг конституционен ред”26 .
По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
РЕШИ:
Заповедта, с която се прилага принудителна административна мярка „забрана за напускане на страната” на основание чл. 75, т. 6 от Закона за българските документи за самоличност (чл. 76, т. 3 отм.) подлежи на отмяна от съда, когато противоречи на Директива 2004/38/ЕО.
1. Принципът на примата бе и изрично признат от държавите членки с нарочна декларация №17 към Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и Договора за създаване на Европейската общност, Официален вестник, С 306 от 17.12.2007 г., в сила от 01.12.2009 г.
2. Съд на Европейския съюз, решение от 15.06.1964 г., Costa/ENEL, дело 6/64, Recuiel 1194; решение от 17.12.1970 г., Internationale Handelsgesellschaft mbH, дело 11/70, Recuiel 1125.
3. Съд на Европейския съюз, решение от 09.03.1978 г., Simmenthal, дело 106/77, Recuiel 629, т. 17.
4. Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) №1612/68 и отменящи директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38/ЕО).
5. Нормата е в сила от 20.10.2009 г., „Държавен вестник” бр. 82/2009 г.
6. Правото е и за членовете на техните семейства независимо от националността им.
7. Действала до 20.10.2009 г., „Държавен вестник” бр. 82/2009 г.
8. Съд на Европейския съюз, решение от 04.12.1974 г., Van Duyn, дело 41/74, Recueil 1227, т. 18; така също Съд на Европейския съюз, решение от 27.10.1977 г., Bouchereau, дело 30/77, Recueil 1999, т. 33.
9. Виж т. 18 на решението по делото Van Duyn.
10. Т. 18 на решението по делото Van Duyn; същото и в т. 34 на решението по делото Bouchereau.
11. Съд на Европейския съюз, решение от 28.10.1975 г., Rutili, дело 36/75, Rec. 1219, т. 51.
12. Чл. 27, §1, изречение последно от Директива 2004/38/ЕО; Съд на Европейския съюз, решение от 26.04.1988 г., Bond, дело 352/85, Recueil 2085, т. 34; решение от 29.10.1998 г., Комисията/Испания, дело С-114/97, Recueil І-6717, т. 41-42; решение от 14.03.2000 г., Eglise de scientology, дело C-54/99, Recueil, І-1335, т. 16 и 17.
13. Чл. 27, §2 от Директива 2004/38/ЕО.
14. Съд на Европейския съюз, решение от 18.05.1982 г., Adoui & Cornuaille, дело 115 и 116/81, т. 8 и 9.
15. Чл. 27, §2 от Директива 2004/38/ЕО.
16. Чл. 27, §3 от Директива 2004/38/ЕО.
17. Виж т. 27 и 28 от решението по делото Bouchereau.
18. Съд на Европейския съюз, решение от 03.07.1980 г., Pieck, дело 157/79, Rec. 2171, т. 18 и 19; решение от 19.01.1999 г., Calfa, дело С-348/96г., Recueil І-00011, т. 27; решение от 30.11.1995 г., Gebhard, дело С-55/94, Recueil І-04165, т. 37; решение от 26.11.2002 г., Olazabal, дело С-100/01, Recueil І-10981, т. 43.
19. Съд на Европейския съюз, решение от 16.05.1989 г., Buet, дело 382/87, Recueil 1235, т. 11.
20. Съд на Европейския съюз, решение от 26.02.1975 г., Bonsignore, дело 67/74, Recueil 297, т. 6;
21. Виж т. 6 от решението по делото Bonsignore; т. 29 от решението по делото Rutili; т. 24 от решението по делото Jipa.
22. Т. 28 и 35 от решението по делото Bouchereau.
23. Виж т. 28 от решението по делото Rutili; т. 21 от решението по делото Calfa; решение от 29.04.2004 г., Orfanopoulos and Oloveri, дело С-482/01 и С-493/01, Recueil І-05257, т. 66; решение от 31.01.2006 г., Комисията/Испания, дело С-503/03, Recueil І-1097, т. 46; решение от 27.04.2006 г., Комисията/Германия, дело С-441/02, Recueil І-3442, т. 35; виж също т. 24 от решението по делото Jipa.
24. Виж т. 27 от решението по делото Calfa.
25. Виж т. 21 от решението по делото Simmenthal.
26. Виж т. 24 от решението по делото Simmenthal.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ……………..(Г.Колев)
ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛИ: ……………..(В.Марквска)
…………….(Г.Солакова)
ПРЕДСЕДАТЕЛИ ……………...(С.Петкова)
НА ОТДЕЛЕНИЯ: ………………(В.Тенева)
………………(А.Димитрова)
………………(Б.Коцева)
………………(Н.Джелепова)
……………(Й.Константинов)
………………(М.Чернева)
………………(Р.Монова)
ЧЛЕНОВЕ:
1. А.Икономов ……………….. 30. Г.Карагьозова ……………….
2. П.Иванова…………………. 31. Д.Гърбатова …………….......
3. П.Гетова…………………… 32. Т.Хинова ……………………..
4. С.Йонкова…………………. 33. Ю.Ковачева……………………
5. Д.Йорданова……………… 34. Д.Роджери……………………..
6. М.Костова…………………. 35. М.Димитрова …………………
7. А.Еленков ………………… 36. Т.Николова…………………….
8. Б.Магдалинчев…………… 37. М.Златкова…………………….
9. Н.Докторова………………. 38. А.Дишева………………………
10. М.Михайлова…………….. 39. Т.Вачева……………………….
11. С.Найденова……………… 40. И.Раденков……………………
12. В.Пунева………………….. 41. М.Мирчев………………………
13. М.П анчева………………… 42. С.Янкулова…………………….
14. В.Ковачева……………….. 43. И.Дойчева……………………..
15. А.Калинов………………… 44. В.Главинова…………………..
16. З.Тодорова………………… 45. Г.Георгиев……………………..
17. П.Генков…………………… 46. М.Милева………………………
18. А.Ковачева………………… 47. Е.Миткова………………………
19. Р.Папазова………………… 48. И.Александрова……………….
20. Г.Матейска………………… 49. Т.Тодоров………………………
21. Д.Добрева…………………. 50. П.Найденова…………………..
22. Ф.Найденова………………. 51. С.Червенкова………………….
23. Г.Костова…………………… 52. М.Димитров……………………
24. Г.Христова…………………. 53. Е.Митев…………………………
25. Т.Радкова…………………… 54. К.Хараланова………………….
26. З.Шуменска………………… 55. Т.Куцарова……………………..
27. Й.Дражева…………………. 56. Д.Андреева…………………….
28. В.Анчева…………………… 57. И.Славовска……………………
29. С.Анчева…………………… 58. Л.Мотова……………………….
Особено мнение на съдиите Йовка Дражева, Ваня Анчева, Галина Карьозова, Мариета Милева, Здравка Шуменска, Емилия Миткова, Илияна Дойчева, Виолета Главинова , Андрей Икономов, Нина Докторова и Боян Магдалинчев по т.д. № 6/2010 г. на ОС на ВАС:
Считамe , че Общото събрание на съдиите при ВАС следваше да отклони искането на председателя на ВАС за приемане на тълкувателно решение поради констатирана от него противоречива съдебна практика по въпроса: ”Подлежи ли на отмяна от съда заповедта за налагане на ПАМ, издадена на основание чл. 75, т. 6 от ЗБЛД( респективно чл. 76, т. 3 (отм. ) от същия закон) поради противоречие с Директива 2004/38/ЕО ?”.
Излагамe следните съображения:
Съгласно чл. 127, ал. 2 от ЗСВ искането се прави в писмена форма и се мотивира, като задължително трябва да посочва влезлите в сила съдебни актове, в които се съдържа противоречива или неправилна съдебна практика. Под противоречива съдебна практика се разбира влезли в сила съдебни актове, които по същество са с различен резултат при решаването на еднакви случаи по различни дела.
В искането са посочени номерата на конкретни административни дела на Върховния административен съд като касационна инстанция, всичките на седмо отделение, от които само решение от 13.07.2010 г. по адм.д.№ 4455/2010 г. по описа на ВАС, е постановено по действащата разпоредба на чл. 75, т. 6 от ЗАКОН за българските лични документи (Загл. изм. - ДВ, бр. 82 от 2009 г.), като по същество е оставено в сила решение, с което е отменена заповед за налагане на принудителната административна мярка. При извършената справка се установи, че до настоящия момент има още едно решение по съществото на спора по адм.д.№ 4456/2010 г. по описа на ВАС, VІІ отд., постановено по чл. 75, т. 6 от ЗБЛД (нецитирано в искането), по което крайният резултат отново е отмяна на ПАМ. Следователно не е налице абсолютна процесуална предпоставка за издаване на тълкувателно решение по чл. 75, т. 6 от ЗБЛД, защото към момента на подаване на искането и към настоящия момент няма противоречива съдебна практика по прилагането на закона.
Цитираната в искането и съществуваща противоречива съдебна практика e по прилагане на отменената норма на чл. 76, т. 3 от ЗБДС (Заглавието на закона е изм. ДВ от 16.10.2009 г. бр. 82 от 2009 г. на ЗБЛД ) която не може да обоснове искането за издаване на тълкувателно решение по действащия чл. 75, т. 6 от ЗБЛД, защото двете хипотези се различават съществено:
а/ по чл. 76, т. 3 от ЗБДС (отм.) административният орган действа при оперативна самостоятелност и налага ПАМ на лица, които имат парични задължения в големи размери към български физически и юридически лица и към чуждестранни такива, установени по съдебен ред, освен ако личното им имущество покрива задължението или ако представят надлежно обезпечение
б/ чл. 75, т. 6 от ЗБЛД административният орган действа при обвързана компетентност, като задължително не се разрешава напускане на страната на лица, когато те не изпълняват подлежащ на изпълнение съдебен акт, с който се осъдени да заплатят парично задължение в големи размери към български физически и юридически лица или чуждестранни лица, освен ако представят надлежно обезпечение.
Последната практика на Общото събрание на ВАС при издаване на тълкувателни решения е да се отклонява искане, когато в хода на висящо тълкувателно дело е изменен съществено или е отменен закона: виж ТР № №1 от 7.02.2011 г. по т.д.№ 5/2010 г. за отклоняване на искане по чл. 34, ал. 4 от ЗОС , поради влизане в сила на пар. 68 ЗИДЗОС , обн. ДВ бр. 87 от 5.11.2010 г., Определение № 3 от 16.07.2009 г. по т. д.№ 5/2008 г. за отклоняване на искането за издаване тълкувателно решение поради противоречива съдебна практика по чл. 44, ал. 6 от ЗЧРБ, предвид влезлият в сила ЗИДЗЧРБ (обн. ДВ бр. 36/ 15.05.2009 г.). В тези случаи Общото събрание на съдиите на ВАС не се е съобразявало принципно дали съществуват висящи производства по отменения или изменен текст на закона. При условие, че чл. 76, т. 3 от ЗБДС е отменен преди повече от година и вероятността да има неприключени производства почти не съществува, няма основание и в този случай искането да се приеме за допустимо и да се издаде тълкувателно решение.
Освен това така направеното искане за издаване на тълкувателно решение предполага наличието на противоречива съдебна практика по следния въпрос: дали Директива № 2004/38/ЕO има върховенство пред националния закон, по-точно пред чл. 75, т. 6 от ЗБЛД( респективно чл. 76, т. 3 (отм. ) от същия закон) и поради това дали може да бъде отменена като противоречащата на Директивата заповед, с която е наложена ПАМ по този текст. Но в противоречивата съдебна практика по чл. 76, т. 3 от ЗБДС (отм.) такъв правен спор няма и не може и да съществува.
Настоящото тълкувателно решение не дава отговор на спорния момент в двете групи съдебни актове, цитирани в искането. Всъщност съдебната практика по прилагане на чл. 76, т. 3 от ЗБДС (отм. ) се е разминала в тълкуването дали наличието на парични задължения в големи размери към български физически и юридически лица и към чуждестранни такива, установени по съдебен ред, попада в някои от хипотезите на чл. 27, т. 1 от Директива 2004/30/ЕО за ограничаване свободата на движение и пребиваване на граждани в Съюза и на членове на техните семейства, по съображения, свързани с нарушаване на обществен ред, обществената сигурност и общественото здраве. От гледна точка на сега действащия чл. 75, т. 6 от ЗБЛД този въпрос може да се зададе и така: дали неизпълнението на подлежащ на изпълнение съдебен акт, с който лицата, на които се налага ПАМ, са осъдени да заплатят парично задължение в големи размери към български физически и юридически лица или чуждестранни лица, и не са представили надлежно обезпечение, може да представлява основание за ограничаване на правото на движение и пребиваване по смисъла на чл. 27, т.1 от Директива 2004/30/ЕО по съображения свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве?
Но тълкуването на чл. 27 от Директива 2004/30/ЕО в посочения смисъл е в компетентността само на Съда на Европейския съюз, предвид чл. 267, б.”б” от Договора за функционирането на Европейския съюз.
По така очертаният и спорен в съдебната практика момент за правилното прилагане на чл. 76, т. 3 от ЗБДС (отм.), настоящото тълкувателно решение не дава и не може да даде отговор, защото не е от компетентността на Общото събрание на съдиите на Върховния административен съд. В същото време по искането на председателя на ВАС се отговаря с тълкувателно решение без да е налице противоречива съдебна практика по този въпрос.
Съдии: 1. Йовка Дражева
2. Ваня Анчева
3. Галина Карагьозова
4. Мариета Милева
5. Здравка Шуменска
6. Емилия Миткова
7. Илияна Дойчева
8. Виолета Главинова
9. Андрей Икономов
10. Нина Докторова
11. Боян Магдалинчев
Особено мнение на съдиите Соня Янкулова, Диана Добрева, Светлозара Анчева, Юлия Ковачева, Таня Вачева, Атанаска Дишева, Искра Александрова и Илиана Славовска:
Считаме, че питането следва да бъде отклонено, тъй като Върховният административен съд не е компетентен да се произнесе по него. Отговорът на поставения с предложението въпрос изисква да се установи точното съдържание на разпоредбите на европейското първично и производно право – Договора за функциониране на Европейския съюз и Директива 2004/38/ЕО.
Безспорно е, че националният съдия, „натоварен с прилагането на нормите на общностното право, в рамките на своята компетентност, е длъжен да гарантира пълното действие на тези норми, като при необходимост по собствена инициатива оставя неприложена всяка разпоредба на националното законодателство, дори последваща, която им противоречи, без да е необходимо да изиска или да изчаква отмяната на такава разпоредба по законодателен или друг конституционен ред”27 . Това обаче е правомощие само и единствено на националния съдия, който правораздава по конкретното дело.
Общото събрание на съдиите, макар по Конституция да има правомощието да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване – чл. 125, ал. 1 от Конституцията, и с оглед на това да има правото да приема при противоречива практика тълкувателни решения – чл. 124, ал. 1 от Закона за съдебната власт, в случая не би могло да се произнесе, без да тълкува европейското право. Отговорът на поставения въпрос изисква да се установи точният смисъл на относимите правни норми от европейското законодателство, да се извърши тяхното съпоставяне с българските и да се направи извод за наличие или не на противоречие. Съгласно чл. 267, § 1 ДФЕС правомощието да тълкува договорите и актовете на институциите на Съюза е запазено изключително и само за Съда на Европейския съюз.
Доколкото мнозинството прие допустимост на питането, считаме, че преценката за съответствие с Директива 2004/38/ЕО, може да бъде извършена само досежно нейна конкретна правна норма. Постановеният диспозитив е общ и не отчита принципа на директния ефект, какъвто може да има само отделна норма, но не и директивата като цяло. Съгласно чл. 288, §3 от Договора за функциониране на Европейския съюз директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите членки, като оставя на националните власти свободата при избора на формата и средствата за постигане на даден резултат. Директивите са адресирани до държавите членки. Те трябва да приемат мерки по тяхното транспониране, които произвеждат правни последици на национално ниво. Когато обаче директивата не е транспонирана или е транспонирана неточно, тя няма да доведе до искания и задължителен за държавите членки резултат. В този случай държавата членка, която не е изпълнила правилно задължението си да транспонира директивата, ще може да противопостави това неизпълнение на частните лица, което ще доведе до нарушение на един от основните принципи в правото – никой не може да черпи права от неправомерното си поведение. За да се преодолее това, националният съдия може да приложи директно норма на директивата, която не е транспонирана правилно. Необходимо е нормата на директивата да е ясна, прецизна и безусловна, т.е. да не оставя възможност за преценка на държавата членка. Такава норма безспорно е чл. 27 от Директива 2004/38/ЕО. В противоречие с нея заповедта, с която се налага принудителна административна мярка „забрана за напускане на страната” на основание чл. 75, т. 6 (чл. 76, т. 3) ЗБЛД, ограничава правото на лицата на придвижване в рамките на Европейския съюз и националният съдия би следвало да прилага разпоредбата на директивата.
СЪДИИ:
1. С.Янкулова………………. 5. Т.Вачева………………….
2. Д.Добрева………………… 6. А.Дишева…………………
3. С.Анчева………………….. 7. И.Александрова……………
4. Ю.Ковачева………………. 8. И.Славовска……………….
от kartofov » 05 Дек 2010, 18:11 
