РЕШЕНИЕ № 3
София, 4 май 2011 г.
по конституционно дело № 19 от 2010, съдия докладчик Евгени Танчев
Конституционният съд в състав: Председател: Евгени Танчев, и членове: Емилия Друмева, Владислав Славов, Димитър Токушев, Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Георги Петканов, Ванюшка Ангушева, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, при участието на секретар-протоколиста Снежана Петрова разгледа в закрито заседание на 4 май 2011 г. конституционно дело № 19/2010 г., докладвано от съдията Евгени Танчев.
Производството по делото е по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.
Образувано е по искане на тричленен състав на Върховния административен съд на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията за установяване на противоконституционност на чл. 7, изр. 1 от Указ № 904 от 28.12.1963 г. за борба с дребното хулиганство (УБДХ) (обн., ДВ, бр. 102/1963 г., последно изм., ДВ, бр. 27/2009 г.), съгласно който „Решението на районния съдия не подлежи на обжалване и се изпълнява незабавно”.
В искането се твърди, че наказанието „задържане в поделенията на Министерство на вътрешните работи (МВР)” е равнозначно на наказанието „лишаване от свобода” и забраната по чл. 7, изр. 1 УБДХ наказанието да не подлежи на инстанционен контрол противоречи на чл. 31, ал. 4 от Конституцията и на чл. 2, ал. 1 от Протокол 7 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС). Сочи се, че на обвиняемия се налага наказание „лишаване от свобода”, което е изключително тежко и сам? по себе си достатъчно да се приеме, че деянието следва да се приравни на престъпление по смисъла на чл. 6 КЗПЧОС. Вносителят на искането поддържа, че трябва да се признае право на наказания да обжалва решението на районния съд, защото на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията следва да се приложи международният акт, който има предимство пред нормите на вътрешното право. Същевременно в искането се твърди, че поради съображения за изключване на възможността за постановяване на противоречиви решения от съдилищата тричленният състав на Върховния административен съд сезира Конституционния съд да се произнесе и да установи противоконституционността на чл. 7, изр. 1 УБДХ.
С определение от 24 февруари 2011 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество и е конституирал като заинтересувани страни по делото Народното събрание, Министерския съвет, министъра на вътрешните работи, министъра на правосъдието, Върховния касационен съд, главния прокурор, Висшия адвокатски съвет, Българския хелзинкски комитет, Съюза на юристите в България, фондация „Асоциация за европейска интеграция и права на човека”, фондация „Български адвокати за правата на човека” и сдружение „Център на неправителствените организации в Разград”.
Постъпили са становища от всички конституирани като заинтересувани страни с изключение на Народното събрание и Министерския съвет.
В становищата си министърът на вътрешните работи, Върховният касационен съд, Висшият адвокатски съвет, Българският хелзинкски комитет, Съюзът на юристите в България, фондация „Асоциация за европейска интеграция и права на човека”, фондация „Български адвокати за правата на човека и сдружение „Център на неправителствените организации в Разград” считат оспорената разпоредба за противоконституционна. Обобщено, съображенията се свеждат до противоречието й с конституционния принцип за осигуряване на всеобщото право на защита, тъй като административното нарушение по УБДХ се приравнява на престъпление заради строгостта на санкцията „задържане в поделенията на МВР”.
Обратното разбиране е развито в становището на министъра на правосъдието, който счита, че не са налице материални основания за обявяване на противоконституционност и несъответствие с норми на Европейското право на чл. 7, изр. 1 УБДХ.
Главният прокурор на Република България поддържа в становището си, че искането е недопустимо, защото, ако тричленният състав е установил противоречие на чл. 7 УБДХ с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, е следвало да приложи Конвенцията, която съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията е част от вътрешното ни право и има приоритет пред него, а твърденията за противоречива съдебна практика са неубедителни и тя се отстранява с тълкуване на законите от Върховните съдилища, а не с актове на Конституционния съд. По същество главният прокурор намира искането за неоснователно, защото инстанционността на съдебния контрол не е конституционно задължителна.
Конституционният съд, като обсъди съображенията на вносителя на искането и становищата на заинтересуваните страни, прие следното:
Административното наказание „задържане в поделенията на МВР” е въведено с приемането на Указа за борба с дребното хулиганство през 1963 г., като междувременно на основание чл. 9, ал. 2 УБДХ е приет и Правилник за прилагане на Указ № 904 за борба с дребното хулиганство ( обн., ДВ, бр. 106 от 03.12.2004 г.). Същото административно наказание – „задържане в териториална структура на МВР” за срок до 25 денонощия, е предвидено и в чл. 22, ал. 1, т. 1 от Закона за опазване на обществения ред при провеждането на спортни мероприятия (обн., ДВ, бр. 96 от 29 октомври 2004 г.).
Наказанието „задържане в поделенията на МВР” е предвидено алтернативно с наказанието глоба от 100 до 500 лева за противообществени прояви (дребно хулиганство), дефинирани в чл. 1, ал. 2 УБДХ като „непристойна проява, изразена в употреба на ругатни, псувни или други неприлични изрази на публично място пред повече хора, в оскърбително отношение или държане към гражданите, към органите на властта или на обществеността или в скарване, сбиване или други подобни действия, с които се нарушава общественият ред и спокойствие, но поради своята по-ниска степен на обществена опасност не представлява престъпление по чл. 325 от Наказателния кодекс (НК)”.
От уредбата в Указа за борба с дребното хулиганство е видно, а и в правната теория е категорично възприето разбирането, че наказанието „задържане в поделенията на МВР” притежава всички белези на административното наказание и се налага като основно наказание алтернативно с административното наказание глоба.
Разпоредбите в областта на административното наказание се съобразяват с общите принципи на наказателната политика у нас, но съдържат и специфични елементи, които ги разграничават от разпоредбите, свързани с наказателната отговорност. Административните наказания са неблагоприятни в имуществен или морален план последици, които се налагат по определен в закона ред заради извършени административни нарушения. Тежестта по налагането и изпълнението им е върху администрацията, респективно върху съда в предвидените от закона случаи за разлика от наказателната отговорност, където единственият наказващ орган е съдът. Особено съществено е, че административнонаказателната отговорност (в това число по УБДХ) следва да се реализира своевременно и ефективно.
Независимо че се касае до административно нарушение, а не до престъпление, съществува проблемът с липсата на предвидено в Указа за борба с дребното хулиганство обжалване на решението на районния съдия.
Законът за административните нарушения и наказания (ЗАНН) в чл. 63, ал. 1 (редакция ДВ, бр. 30/2006 г.) предвижда, че решението на районния съдия подлежи на касационно обжалване пред административния съд на основанията, предвидени в Наказателно-процесуалния кодекс и по реда на глава дванадесета на Административно-процесуалния кодекс. Решението за налагане на най-тежкото административно наказание „задържане в поделенията на МВР” не подлежи на касационно обжалване съгласно оспорения чл. 7, изр. 1 УБДХ, което дава основание на съдилищата, в това число и на Върховния административен съд, в практиката си да приемат, че, изхождайки от логическото, систематично и историческо тълкуване, решенията по указа не подлежат на обжалване с мотиви, че ЗАНН и УБДХ са в съотношение общ към специален закон и специалният закон дерогира действието на общия закон (в този смисъл определения № 9959 по адм.д. № 9327/2003 г.; № 8190 по адм.д. № 11096/2006 г.; № 14673 по адм.д. № 15200/2009 г.; № 11327 по адм.д. № 10526/2009г.; № 1371 по адм.д. № 525/2011 г. на Върховния административен съд). Конституционният съд отчита още едно важно обстоятелство – административното наказание по Указа за борба с дребното хулиганство не се налага от административен орган, който съставя само акт (чл. 2, ал. 1 УБДХ), а се налага за пръв път от районния съдия, който има такова правомощие съгласно чл. 47, ал. 1, б. „в” ЗАНН. Липсва инстанционен контрол върху действията на районния съдия за разлика от всички други хипотези на налагане на административни наказания по другите специални закони . Производството по чл. 2 – 6 УБДХ стои най-близо до производството по чл. 78а НК, при което при определени условия районният съдия освобождава лицето от наказателна отговорност и му налага административно наказание „глоба”, като решението му съгласно чл. 378, ал. 5 НПК подлежи на проверка пред въззивната инстанция.
Принцип в Наказателно-процесуалния кодекс е, че съдебните актове, с които се налага наказание лишаване от свобода, се проверяват по реда на редовния инстанционен контрол. За съдебните административни производства е предвидено, че са двуинстанционни (чл. 131 АПК). За административно-наказателното производство е предвидена двуинстанционност в чл. 63, ал. 1 ЗАНН.
Тежестта на административната санкция „задържане в поделенията на МВР” е голяма и правният статус на лицата, „задържани под стража”, „задържани в поделенията на МВР” и „лишени от свобода”, е еднакъв, в който смисъл се е произнесло Общото събрание на наказателна колегия на Върховния съд с Тълкувателно решение № 89 по н.д. № 74/1982 г. Категорично е становището на Върховния съд, че задържаният в поделенията на МВР на основание УБДХ има качеството на затворник по смисъла на чл. 297, ал. 3 НК (вж Тълкувателно решение № 29 по н.д. № 8/1988 г. ОСНК на ВС).
Конституцията на Република България в чл. 31, ал. 4 прогласява, че не се допускат ограничения на правата на обвиняемия, надхвърлящи необходимото за осъществяване на правосъдието. Правото на справедлив съдебен процес „при наличието на каквото и да е обвинение срещу него” е уредено и в чл. 6, т. 1 КЗПЧОС, който съгласно чл. 5, ал. 4 от основния закон съставлява част от вътрешното право и се прилага с предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат. Поради това Конвенцията следва да бъде прилагана директно от националните съдии без да бъде опосредена от намесата на Конституционния съд. Тълкуването на разпоредбите на Конституцията, свързани с основните права, трябва да бъдат съобразени с нормите на КЗПЧОС.
Вносителят на искането се позовава при обосноваване на доводите си изцяло на чл. 2, т. 1 от Протокол № 7 към КЗПЧОС, съгласно който всяко лице, признато от съда за виновно в извършването на престъпление, има право да обжалва обявяването си за виновно или осъждането си пред висшестоящ съд. Цитираният протокол е подписан от Република България на 3 ноември 1993 г., ратифициран е със закон (обн., ДВ, бр. 87/2000 г. ), влязъл е в сила за Република България от 1 февруари 2001 г., но не е обнародван в „Държавен вестник”. Конституционният съд не може да изгради изводите си върху него, защото „международните договори, ратифицирани и влезли в сила за Република България, но необнародвани в „Държавен вестник”, не са част от вътрешното право на страната, освен ако са приети и ратифицирани преди сега действащата Конституция и по съществуващия при ратификацията им ред обнародването им не е било задължително. Последните нямат предимство по смисъла на чл. 5, ал. 4 от Конституцията пред нормите на вътрешното законодателство. Такова предимство придобиват от момента на обнародването” (вж. Решение № 7/1992 г. по к.д. № 6/1992 г. на Конституционния съд).
В практиката си Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) приема като алтернативни критерии за определяне кои нарушения представляват „престъпления” по смисъла на Конвенцията класифицирането на нарушението съгласно националното право, характера на производството и характера и степента на суровост на наказанието (Решение от 21.12.2006 г. на ЕСПЧ по делото Борисова срещу България; Решение от 14.01.2010 г. на ЕСПЧ по делото Цонев срещу България)
Конституционният съд счита, че деянието дребно хулиганство по характера си е нарушение на обществения ред, поради което представлява „наказателно обвинение” по смисъла на Конвенцията. Като такова то следва да бъде класифицирано и поради тежестта и строгостта на предвиденото като основно наказание „задържане в поделенията на МВР”, което е равнозначно на наказанието „лишаване от свобода” (Решение от 23.04.2009 г. на ЕСПЧ по делото Камбуров срещу България; Решение от 1.10.2009 г. на ЕСПЧ по делото Станчев срещу България). Нарушението по чл. 1, ал. 2 УБДХ не може да се квалифицира като незначително или маловажно отново поради предвидената санкция „задържане в поделенията на МВР” на нарушителя.
Ограничаването на правото на обжалване на нарушителя пред по-горна инстанция на съдебен акт, който предвижда налагане на наказание „задържане в поделенията на МВР”, надхвърля необходимото за осъществяване на правосъдието, въпреки че актът е постановен в административно-наказателно производство. С въвеждане на забраната да се обжалва решението на районния съдия се нарушава правото на задържания на двустепенна юрисдикция, при това за наложено най-тежкото предвидено административно наказание или глоба от 100 до 500 лева. Съществуването на ускорени производства в областта на наказателното право сам? по себе си не противоречи на чл. 6 КЗПЧОС, но не бива принципите за бързина и стабилитет на съдебните решения да имат приоритет пред правото на защита на обвиняемия. От горното следва изводът, че чл. 7, изр. 1 УБДХ засяга основното право на задържания на справедлив процес, поради което противоречи на чл. 31, ал. 4 от Конституцията и Конституционният съд следва да обяви неговата противоконституционност.
По изложените съображения Конституционният съд и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и чл. 22, ал. 1 от Закона за Конституционен съд
РЕШИ :
Обявява противоконституционността на чл. 7, изр. 1 от Указ № 904 от 28.12.1963 г. за борба с дребното хулиганство (обн., ДВ, бр. 102/ 1963 г., последно изм., бр. 27/2009 г.) в частта „не подлежи на обжалване и”.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Евгени Танчев
Според вас пред кой съд следва да се обжалват решенията на районните съдилища по УБДХ и каква процедура следва да се приложи ? На първи прочит бих изказал мнение, че тези дела ще са подсъдни на административните съдилища, защото самите дела имат административен характер, какъвто имат и санкциите, налагани по този указ. При липса на изрична разпоредба, тази теза може да се обоснове с чл. 63 ал. 1 от ЗАНН - след като пред административния съд се обжалват решения на районния съд по наказания, наложени от друг административнонаказващ орган, на същото основание следва там да се обжалват и решения, с които районният съд сам е наложил административно наказание. В този случай производството ще бъде касационно административно.
Другата възможна теза е за обжалваемост пред съответния окръжен съд. Доводи в полза на този вариант според мен могат да се извлекат от особеностите на производството по УБДХ. В общото административнонаказателно производство по ЗАНН районният съд е "нещо като въззивна инстанция", защото се произнася по законосъобразността на правораздавателен акт на друг орган, като разглежда и по същество предпоставките за налагане на административно наказание. Затова производството по обжалване на решенията на районните съдилища по ЗАНН е касационно. Различно е производството по УБДХ - там районният съд е първа инстанция и решението му следва да подлежи преди всичко на въззивна проверка. Такава следва да се извърши от съответния окръжен съд - административният съд в административнонаказателното производство е само касационна инстанция, той няма правомощия да осъществява въззивен контрол по дела АХ. Но признавам, че доводите ми в полза на тази теза куцат.
Как мислите вие ?
А с ВАС и ВКС не бих спорила пък хич, освен другото - и защото по принцип с горна инстанция не се спори, а се изпълнява. С две думи - явно защитавам погрешното мнение. Но все пак да се обадя - не че казвам нещо ново, просто глас в полза на другата теза.
, не мога да преценя дали касационен контрол - нагоре - пред ВАС е допустим, надявам се , че не , става много - за същински престъпления и по нашето право / РС, ОС и край / , а тука - 3 редовни инст-ии / но отвори ли се веднъж кутията на Пандора, инстанциите нямат свършване